Venti anni di 328. Una legge innovativa, più apprezzata dagli operatori che dalla politica

La Legge 328/2000 intitolata “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali” è la legge per l’assistenza, finalizzata a promuovere interventi sociali, assistenziali e socio-sanitari che garantiscano un aiuto concreto alle persone e alle famiglie in difficoltà. La legge è stata approvata l’8 novembre del 2000, dopo un periodo di gestazione di quasi 4 anni. Firmataria della legge fu l’allora ministra della Solidarietà sociale Livia Turco, titolare del dicastero nei Governi Prosi e D’Alema (dal 1996 al 2000). La 328 fu uno degli ulti atti di quell’esperienza di Governo, caratterizzata dall’Ulivo. Un iter laborioso, che coinvolse molti attori del sociale in diversi tavoli di confronto.

La legge

La qualità della vita, la prevenzione, la riduzione e l’eliminazione del disagio personale e familiare e il diritto alle prestazioni sono gli obiettivi della 328. Per la prima volta, altresì, viene istituito un Fondo nazionale per le politiche e gli interventi sociali, aggregando e ampliando i finanziamenti settoriali esistenti e destinandoli alla programmazione regionale e degli enti.
La legge stabilisce che la programmazione e l’organizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali compete agli enti locali, alle Regioni e allo Stato secondo alcuni principi, primo tra tutti il principio di sussidiarietà. Una sussidiarietà verticale, che indica appunto una distribuzione delle competenze tra lo Stato e le autonomie locali in base al quale l’ente gerarchicamente inferiore svolge le funzioni e i compiti di cui è capace, mentre all’ente sovraordinato viene lasciata la possibilità di intervenire surrogandone l’attività, quando le risorse e le capacità dell’ente sottordinato non consentano di raggiungere l’attuazione del servizio. C’è poi una sussidiarietà orizzontale, che si ha invece quando attività proprie dei pubblici poteri vengono svolte da soggetti privati. In relazione a questa seconda forma, la legge prevede che “gli enti locali, le Regioni e lo Stato, nell’ambito delle rispettive competenze” riconoscono e agevolano il ruolo degli organismi non lucrativi di utilità sociale”, quali appunto associazioni, cooperative, fondazioni, organizzazioni di volontariato ed enti di patronato.
Il sistema di erogazione dei servizi creato dalla legge è fortemente incentrato proprio sulla relazione tra enti locali e settore del non profit, cui viene riconosciuto un ruolo rilevante. Esso, infatti, viene chiamato a partecipare alla co-progettazione e alla realizzazione concertata dei servizi.
Il sistema previsto dalla legge, inoltre, ha i caratteri dell’universalità. E per realizzarlo la legge prevede di ricorrere a un finanziamento plurimo cui concorrono enti locali, Regioni e Stato. Da qui la definitiva valorizzazione, come detto, del Fondo nazionale per le politiche sociali, già istituito con la legge finanziaria del 1998 ma che assume rilievo solo con l’approvazione della 328.

Tra le tantissime cose, la legge afferma inoltre che sono i Comuni i titolari delle funzioni amministrative riguardanti gli interventi sociali a livello locale e attribuisce una serie di programmatorie e di progettazione da realizzare attraverso i Piani di zona, nell’ambito del sistema di servizi sociali a rete, costituito dall’insieme dei soggetti pubblici  e privati. Ai Comuni spetta anche la vigilanza sui soggetti che costituiscono questo sistema, che devono ottenere l’accreditamento. Requisito necessario, tra gli altri, per l’accreditamento è l’adozione da parte di tutti gli enti erogatori di servizi della Carta dei servizi sociali. Spetta infine ai comuni l’elaborazione e l’approvazione dei Piani di zona di assistenza sociale.
Le Regioni, a loro volta, esercitano le funzioni di programmazione e coordinamento degli interventi sociali, integrandoli con quelli sanitari, con quelli formativi e con quelli riguardanti l’inserimento lavorativo. Devono poi verificare l’attuazione a livello locale dei Piani di zona e di stabilire i criteri pe rl’accreditamento. Alle Regioni spetta, infine, la ripartizione ai comuni e agli enti locali delle risorse del Fondo regionale di assistenza sociale.
Lo Stato, poi, ha poteri di indirizzo, coordinamento e regolazione delle politiche sociali, determinandone principi e obiettivi attraverso il Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali, che indica i livelli uniformi e di base delle prestazioni (Liveas)

Pareri discordi

A distanza di venti anni dall’approvazione della legge, tante e diverse sono le analisi circa l’incidenza avuta dalla norma sul piano delle politiche sociali e dell’erogazione dei servizi. Giudizi anche contrastanti tra loro, con una oggettiva sintonia riguardo però il sicuro impatto positivo avuto sugli operatori del sociale. Ecco, sicuramente la legge 328 sembra aver avuto grandi conferme sui territori, tra coloro che nel sociale operano quotidianamente, e molto meno a livello politico. Evidente il ritardo accumulato negli anni per la definizione dei Liveas (Livelli essenziali dell’assistenza sociale). Segno di un’incidenza culturale sulla quale, anche in questo caso, sembrano esserci pareri discordi: c’è chi riconosce che vi è un tessuto già permeato dei valori e dei principi della 328 (vedi la risposta dei territori) e chi, invece, pensa che l’impatto culturale non vi sia stato (vedasi la sostanziale pigrizia della politica). Di sicuro, le politiche sociali di questo Paese, nel corso degli ultimi anni, hanno virato su un approccio più legato ai bonus e alle elargizioni di tipo monetario piuttosto che sui servizi.
Sul tema, abbiamo raccolto i pareri dell’ex ministra Livia Turco, firmataria della legge; del presidente dell’Ordine degli assistenti sociali, Gianmario Gazzi; di Cristiano Gori, docente di Politica sociale nel dipartimento di Sociologia e Ricerca Sociale dell’Università di Trento e consulente scientifico dell’Irs; di Fabio Ragaini, responsabile del Gruppo Solidarietà (Grusol).